内容提要:流通政策是针对流通领域或流通部门的公共政策。本文在对日本和中国流通政策体系演进过程进行介绍的基础上，重点对中日两国的流通国际化政策进行了比较研究。针对入世后中国流通领域对外开放限制的逐步取消，本文提出了建立健全反垄断政策、完善流通现代化和国际化政策、制定完善零售店铺规制政策和制定针对生产企业的流通政策等政策建议。
关健词:流通国际化流通政策比较研究
一、引言
流通国际化是流通要素跨国界的流动，其基本表现形式为资本的国际化、管理的国际化和商品经营的国际化(邓永成，2004)。流通国际化是一个双向过程，可以将其概括为外向国际化和内向国际化，前者是一国的流通企业通过各种形式参与国际市场竞争，使企业经营具有国际化特征;后者是外国流通企业进人国内市场，使国内市场竞争呈现出国际化特征。近年来，随着我国流通领域的逐步开放，我们已经感受到了流通国际化的气息，随着中国加人w1'0以后流通领域对外开放各种限制的逐步取消，我国流通国际化的进程将不可避免地加快。但由于各种原因，我国流通产业的发展无论其成熟度还是竟争力，与发达国家都还有一段不小的差距。鉴于此，中国应在Wm框架下就国内流通产业和制造业的后续发展，做出某些独立自主的政策安排(宋则，2003 )。因此，比较分析发达国家的流通政策，对我国流通政策体系的构建与完善显然是具有现实意义的，本文的目的即在于此。
二、中日流通政策比较分析
(一)日本流通政策体系及其演变
1.日本流通政策体系的演变。战后日本流通政策体系的形成大体上经历了四个阶段(赵尔烈，1994):第一阶段为1945一1960年，这一时期流通政策的重点是以反垄断为核心建立市场流通秩序，恢复中小零售商业。这一阶段的主要流通政策有《禁止私人垄断和确保公平交易法》(1947),《百货店法》(1956),《零售商业调整特别措施法》(1959)等。第二阶段为1960一1970年，这一时期的政策重点是改造、提高中小商业企业，以组织合理化来推进流通现代化。这一时期的主要流通政策有《流通合理化设想》、《商店街振兴组合法》(1962),<中小企业现代化促进法》、《中小企业基本法》、《中小企业现代化资金援助法》、《中小企业指导法》(1963),流通现代化的课题与展望》(1968)等。第三阶段为1970 - 1980年，这一时期的政策重点是以物价为核心的流通秩序管理和推进流通组织化。这一时期的主要流通政策有《流通现代化区域设想》(1970 )、将《中央批发市场法》修改为《批发市场法》(1971),《关于生活物资囤积居奇紧急措施法》、《石油供求合理化法》、《稳定国民生活紧急措施法》、将《百货店法》修改为《大规模零售店法》(即《大店法》)、《中小零售商业振兴法》(1973),《80年代通商产业政策构想》(1980)等。第四阶段为1980年至今，这一时期的政策重点是推进流通信息化与网络化，以适当放宽限制的方式增强流通企业的活力。这一时期的主要流通政策有《信息装备型批发商业设想》、《关于信息网络型流通系统的调查》、《中小批发企业信息化报告》(1985),《90年代流通设想》(1989)、对《大店法》的调整(1992,1994),《新城市规划法》、《中心市街地活性化法》(1998) ,《大规模零售店铺选址法》(2000)等。
2.日本的流通国际化政策。日本的流通国际化开始于1960年代中期，日本政府采取了扶持国内流通产业发展和逐步、谨慎对外开放的双重政策。这些政策大致可以分为两条主线:一是以流通现代化政策和流通信息化政策为核心的一系列促进流通产业发展的政策;二是以《大店法》为核心的流通调整政策。第一条政策主线以1970年代的石油危机为分水岭可以分为两个阶段。1960一1970年，流通政策的重点是以组织合理化的方式改造和提高中小商业企业的组织化水平，促进流通的现代化。在接下来的整个70年代，由于石油危机的爆发和国际经济动荡的影响，日本的流通政策转向了以物价为核心的流通秩序管理。进人80年代以后，日本流通政策的重点才又回归到第一条政策主线上来。这一时期流通政策以流通信息化和网络化为重点，推进流通产业的信息化进程。
以《大店法》为核心的第二条政策主线是我们尤其要关注的。《大店法》的渊源可以追溯到1937年的《百货店法》0 1947年日本《反垄断法》出台后，该法以限制商业企业竞争为由被废止。1950年代以后，日本百货店的发展进人了又一个高潮期，与中小零售商的矛盾也再次激化，日本政府在1956年又恢复了《百货店法》。1960年代以后，超级市场在日本迅速普及，中小零售商要求对这些大型连锁零售店进行规制的呼声也日益高涨。与此同时，还产生了所谓“类似百货店”的问题，在此背景下日本政府1973年取消了原来的《百货店法》，代之以《大店法》，并于1974年开始实施。《大店法》坚持建筑物主义原则，对在一个建筑物中店铺面积在1500mZ(指定城市为3000m2)以上的零售店铺的开店日期、店铺面积、闭店时间、休息天数等项目进行规制;并且大型店铺的新建和扩建采用事先申请和审查制，通产大臣根据大规模零售商店审议会的意见，对大型店的开设申请进行调整。
1978年日本政府对《大店法》进行了修订，并于1979年开始实施。修订后的《大店法》在以下几个方面进行了调整:(1)降低了规制对象的面积，由原来的1500m2降为500衬;(2)1500m2以上的大型店由通产大臣审批，而500一1500mZ的店铺由都道府县知事审批;(3)将大型店铺申请到批准的时间由原来的3个月延长到4个月，必要时最多还可延长4个月。可见，修订后的《大店法》对大型店铺的规制更加严格了，但这种严格的规制导致了国内外激烈的批评。在这种压力下，日本又于1992和1994年对《大店法》进行了两次调整。调整的主要内容是:(1)提高了大型店铺的标准，将大型店铺分为3000m2(指定城市为6000扩)以上和5003000mz(指定城市为6000扩)两种;(2)第一种店铺仍由通产大臣审批，第二种店铺仍由都道府县知事审批;(3)缓和了对大型店铺休息天数和营业时间的限制;(4)1000衬以下的店铺开设原则上是自由的。1991)年代中期以后，日本流通业的发展进人了一个转折时期，城市商业整体规划的相对落后以及市民的环保意识的不断增强，使商业发展所导致的若干城市建设问题被突出出来。环境的变化使<大店法》的调整功能下降，必须从有利于解决交通、环境及城市建设问题的角度来重新设计有关大型店的政策。在此背景下，(大店法》于1998年被废止，同时《新城市规划法》、《中心市街地活性化法》和《大店选址法》相继实施。新流通政策的规制对象为会给周边城市环境带来一定影响、面积超过1000m2的大型商店，规制的重点是大型店铺与社区之间的协调及与地区改造的相关性。
对以《大店法》为核心的流通调整政策的政策效果目前理论界还存在争论，但在《大店法》实施的25年中，日本零售商业基本完成了现代化的过程，也基本保证了中小零售商业的“正常”发展，从而较好地发挥了零售商业的扩大就业、稳定社会、提高生活质量的功能(夏春玉，2003)。在流通国际化的进程中，《大店法》不仅保证了日本零售商业领域的稳定，同时也限制了国际资本进人日本市场的进程(金永生，2002)0
(二)中国的流通政策体系及其沿革
1.中国改革开放以来的流通政策沿革。中国改革开放以来的流通政策主要是围绕建立社会主义市场经济的流通体制展开的，这一时期的流通政策可以分为三个阶段。第一阶段为1979一1992年，流通政策重点是调整流通领域的所有制结构，转换国有流通企业的经营机制以及流通现代化。这一时期的主要流通政策有《商标法》(1982),《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》(1983),《计量法》(1985),(中华人民共和国标准化法》(1988),《中华人民共和国标准化法实施细则》、《国家标准管理条例》、《行业标准化管理办法》、《企业标准管理办法》(1990),《城市商业网点建设管理暂行规定》(1991),《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例商业企业实施细则》、《关于加速商业物流发展建设的意见》、《关于加强物流科技工作的意见》、《关于商业零售领域利用外资问题的批复》(1992)等。第二阶段为1993一2001年，这一阶段的政策重点是规范流通秩序、流通领域的对外开放和促进流通现代化。这一阶段的主要政策有《中华人民共和国合同法》、《反不正当竞争法》、《关于禁止有奖销售中不正当竞争行为的若干规定》、《中华人民共和国消费者权益保护法》(1993),《广告法》、《关于加强流通领域推广电子计算机及电子技术推广应用的实施意见》、《全国商品市场体系规划纲要》(1994) ,《制止牟取暴利的暂行规定》、《关于深化流通体制改革，促进流通产业发展的若干意见》、《全国连锁经营发展规划》、《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》(1995),《全国商业电子信息技术开发应用“九五”规划要求与中长期发展纲要》(1996),《外商投资产业指导目录(修订)》、峭价格法》(1997),《外资投资商业企业试点办法》(1999),“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》(2001)等。第三阶段为2002年以后，这一时期的政策重点是针对人世后流通领域即将全面开放而制定的一系列对外开放和促进流通产业发展的政策。这一阶段的主要流通政策有《“十五”商品流通行业结构调整规划纲要》、《全国连锁经营“十五”发展规划》、《关于进一步做好大中城市商业网点规划工作的通知》、《外商投资产业指导目录》(2002),《关于加强城市商业网点规划工作的通知》(2003),《关于促进我国现代物流业发展的意见》、《流通业改革发展纲要》、《城市商业网点规划编制规范》、《全国市场体系建设纲要》、《外商投资商业领域管理办法》(2004)等。
2.中国的流通国际化政策。中国的流通国际化政策是以流通领域的对外开放为主线的。中国流通领域的对外开放始于1992年7月国务院做出的《关于商业零售领域利用外资问题的批复》(以下简称《批复》)，该文件同意在北京、上海、天津、广州、大连、青岛和五个经济特区各试办I一2家中外合资或合作经营的零售企业，经营范围仅限于百货零售业务和进出口业务。1995年6月，国务院发布了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，将商业零售、批发和物资供销列人“限制外商投资产业目录”的乙类项目，允许有限度地吸收外商投资，但不允许外商独资。同年10月，国务院决定在北京、上海试办两家中外合资的连锁商业企业，规定中方必须占有51%以上的股权，经营年限不超过30年。1997年12月，国务院对《外商投资产业指导目录》进行了修订，以“国内商业”的概念替换了“商业零售”、“商业批发”和“物资供销”的提法，但仍将其列入“限制外商投资产业目录”中的乙类，重申“不允许外商独资”，并增加了“中方控股或占主导地位”的规定。1999年6月，国务院颁布《外商投资商业企业试点办法》(以下简称《办法》)，这是我国流通领域对外开放跨出的历史性一步。《办法》在以下方面具有政策性的突破:(I)扩展了对外开放的地域范围，由原来《批复》中规定的6个城市和5个经济特区扩大到所有“省会城市、自治区首府、直辖市、计划单列市和经济特区”;(2)有条件地允许外资控股商业企业;(3)明确规定经营批发业务的合营商业企业的经营范围为国内商品和自营进口商品的国内批发，组织国内产品出口，并且从事零售业务的合营商业企业经批准可兼营批发业务。
2001年11月中国正式加人WTO，按照我国政府的有关承诺，我国将在5年内全面开放流通领域，与此同时，中国的流通国际化政策也做出了相应调整。2002年国务院公布了重新修订的《外商投资产业目录》，首次将批发和零售贸易业列为鼓励外商投资产业目录，但按照人世相关承诺对外商投资商业企业经营的一些商品类别进行了限制，并制定了明确的取消限制时间表。2004年6月，商务部颁布了《外商投资商业领域管理办法》(以下简称新《办法》)，取代了1999年6月颁布的《外商投资商业企业试点办法》。新《办法》是目前我国最完善的流通国际化政策，按照人世相关承诺，新《办法》无论在业务领域、地域范围、股权比例、经营形式等方面，还是在外商投资的审批制度方面都有重大突破:(1)首次向外资开放了佣金代理业务，并允许外商投资商业企业以特许经营的形式开设店铺，同时新规定的零售形式包含了店铺零售和无店铺零售业务;(2)批发业务从新《办法》实施之日起取消地域限制，零售业务从2004年12月11日起取消地域限制;(3)2004年12月11日起允许设立外商独资商业企业，除特殊情况外，外商投资商业企业没有股权比例限制;(4)商品类别方面，2004年12月1l日取消对药品、农药和农膜的批发限制，取消对前三种商品和成品油的零售限制;2006年12月11日取消对化肥、成品油和原油的批发限制，取消对化肥的零售限制;除上述限制以及盐和烟草外，对批发业务没有商品类别限制;除上述限制和烟草外，对零售业务没有商品类别限制;(5)首次将审批权有条件地下放到省级商务主管部门。
三、日本流通政策的借鉴意义及政策建议
(一)日本经验的启示与借鉴
从日本流通政策的演进过程来看，我们至少能够获得以下几点启示:第一，流通政策应当是一个科学的体系。日本流通政策的突出特点就是该体系的核心是大量针对流通领域的法律，同时辅以一些政府针对流通领域的发展规划、指导意见等，二者共同构成了一个严密而系统的政策体系。与日本相比，我国的流通政策还没有形成体系，尤其缺少以法律形式固定下来的流通政策，因而其政策多带有较明显的随意性和临时性。第二，流通政策体系是一个动态系统。流通政策是一个与时俱进的动态系统，该系统是与其所处的环境和所规制的对象相互影响的，因而政策体系必须随着环境要素和规制对象的变化而有所调整，从而保证政策体系的有效性。日本流通调整政策从《百货店法》到《大店法)，再到“城建3法”的演变充分表明了这一点。第三，流通产业的现代化和国际化离不开政策推动。在将传统商业改造成现代化流通产业的过程中，流通政策起到了巨大的推动作用。流通现代化是流通国际化的前提，针对性强的流通现代化政策极大地加快了由传统商业向现代化流通产业，进而向国际化的流通产业演进的过程。同时，日本流通政策的局限性也很明显。主要表现在其政策体系缺乏统一性方面，即不同政策的目标之间存在矛盾与冲突。这种冲突尤其表现为，对中小流通企业进行保护的政策倾向性不仅造成了日本流通渠道多环节和高成本的弊端，更导致了流通产业的强烈封闭性与排他性。前者与消费者权益导向的流通政策产生了内在冲突，而后者造成的商业壁垒则与流通产业的对外开放政策产生了冲突。
(二)对我国流通国际化进程的政策建议
I.建立健全反垄断政策。流通国际化是商品与要素的流动超出国界，各国市场相互融合形成统一大市场的过程。在这个融合的过程中，国内市场的统一是有效融人国际统一市场的前提。由于历史原因，我国长期存在行业垄断、条块分割和地区封锁现象，这些问题严重阻碍了国内统一市场的形成。从日本的经验来看，日本的流通政策是以《反垄断法》为基础的，而我国目前还没有反垄断法，这也是我国流通政策缺乏系统性的一个重要原因。因此，应该尽快建立以反垄断法为核心的反垄断政策，政策要将因地方保护和行业保护形成的垄断作为重点调整对象，同时清理现有的由于政出多门而导致的相互冲突的行业法规，为国内统一市场的形成扫除障碍(郭冬乐、方虹，2003)0
2.完善流通现代化和国际化政策。我国改革开放以来的流通政策虽然不乏流通现代化的内容，但仍是还欠债性质的体制改革的产物，而不是以现代化为主旋律的发展(赵尔烈，1994)。流通现代化离不开政策的支持，从我国目前的情况来看，应当进一步完善流通现代化政策体系，并将重点放在流通设施、流通组织结构、流通方式和手段以及流通企业经营管理的现代化等方面，重点对以互联网、连锁经营和物流配送为基础的流通现代化改造和创新提供政策支持。在流通国际化政策方面，我国的政策主要集中在内向国际化方面，而对外向国际化政策关注不够。因此，人世后政府应当尽快健全完善外向国际化政策，对中国流通企业的国际化经营提供政策支持。同时对内向国际化政策也要进一步完善，形成以相关法律为主体的政策体系，以保证流通领域对外开放的规范有序。
3.制定完善零售店铺规制政策。从日本的经验来看，建立健全零售店铺的规制政策是十分必要的。这个政策体系至少应包括以下两个方面的政策:一是城市商业网点布局规划的规范与原则，这一政策不仅要与城市商业街区的规划建设相结合，更要与整个城市的发展建设规划紧密结合起来，尤其要关注由于大型零售店铺发展带来的交通、环境等问题。二是针对大型店铺的规制政策。目前，我国零售商业的结构性问题十分突出，大型店的迅猛增加已造成交通、城市建设、环境等的严重困难，同时由于就业压力巨大，对零售商业特别是中小零售商业吸纳就业人口的需求日益迫切(夏春玉，2003)。因此，应当尽快制定针对大型店铺的规制政策以保证国际化进程中流通领域的秩序和效率。
4.制定针对生产企业的流通政策。我国目前的流通政策基本上都是针对专业流通机构的，而针对非专业化流通机构，尤其是生产企业的流通活动的政策还比较缺乏。由于体制与观念上的原因，我国的生产企业普遍存在“大而全”、“小而全”的现象，由此导致的工业品流通成本与效率问题尤其值得关注(宋则，2004)0同时，国内长期存在的所谓“模式之争”不仅导致了工商之间的矛盾，更导致了较为严重的重复建设问题。因此有必要制定针对生产企业的流通政策，一方面合理规划工业企业的分销体系，为提高制造业运行效率提供政策指导;另一方面促进生产企业与流通企业在供应链上的合作与渗透，形成快速、高效的工业品流通渠道。
主要参考文献:
1邓永成:‘中国营销理论与实践》，立信会计出版社2004年版。
2.宋则:《新世纪新主题:流通现代化—促进流通创新，提高流通效能政策研究》，载郭冬乐、宋则、荆林波主编:《中国商业理论前沿}I )，社会科学文献出版社2003年版。
3.赵尔烈:《中日流通政策的比较》，载胡欣欣主编:《中日流通业比较研究》，中国轻工业出版社1994年版。
4.夏春玉:《日本流通政策的变迁:“大店法”的废止与“城建3法”的出台》打印稿,2003年。
5.金永生:《流通产业组织论》，中国时代经济出版社2002年版。
6.郭冬乐、方虹:(中国流通产业组织结构优化与政策选择》，载郭冬乐、宋则、荆林波主编:《中国商业理论前沿m》，社会科学文献出版社2003年版。
7.宋则:《优化商品流程、降低交易成本是振兴东北老工业基地的捷径》，在“振兴东北与现代流通产业发展高层论坛”上的演讲稿,2004年。
8.夏春玉:《中国物流政策体系:缺失与构建》，《财贸经济》2004年第8期。
张闯
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