- 第一章 我国政府招标采购的最新规定与实践 1999年4月17日，财政部向全国颂布了《政府管理采购暂行办法》，要求凡是使用财政性资金(包括财政预算内资金和预算外资金 )都要实行政府采购，其基本方式是招标采购。19
第一章 我国政府招标采购的最新规定与实践
1999年4月17日，财政部向全国颂布了《政府管理采购暂行办法》，要求凡是使用财政性资金(包括财政预算内资金和预算外资金 )都要实行政府采购，其基本方式是招标采购。1999 年5月11日，国务院办公厅批转国务院机关事务管理局《关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》，提出要求采购方式以招标采购为主。这就明确了政府招标采购必须要施行， 本章就介绍国务院的要求和政府采购的具体方法。
第一节 政府招标采购在我国势在必行
长期以来，我国固定资产投资(包括基本建设投资和技术改造投资)实行计划经济管理体制 。改革开放以来，企业的经营自主权逐步得到落实，但在固定资产投资领域，企业的市场主体 地位并未真正确立。项目由国家计划安排，但项目的风险却由企业承担，形成固定资产投资 管理的计划经济模式和生产经营的市场经济模式“双轨制”。投资决策并未完全以市场为导 向，决策权仍操在各地各级政府手中。由此，产生了一系列弊端：投资总量难以调控，投资 结构不够合理，低水平重复建设过多，投资效益低下，银行不良贷款增加，贷款资金本息不能如期收回。这些问题的解决，有赖于投资管理体制改革的深化和其他配套政策的落实。推行招标投标制，是提高投资效益的有效途径之一。
一、政府招标采购可协助银行完善对固定资产贷款的管理
目前银行对固定资产贷款的管理着重在前期管理(项目评估、审查、发放贷款)和后期管理( 到期收回贷款本息)；而对中期管理(贷款的使用、货物及工程采购)往往缺乏有效的监管手 段，形成对贷款资金监管上的空档。而货物及工程的采购却正是项目实施的重要环节。它对一个理论上可行、市场前景好的项目是否真正能取得良好的社会经济效益，起着决定性的作 用。一些项目由于工程采购选择不当而延误工期，到期不能竣工验收；或引进设备配置不全， 形成不了生产能力，追加投资一超再超；或采购设备质次价高，造成产品质量差、销售不畅 ， 企业经济效益差，无力偿还贷款。凡此种种现象，在项目的贷款使用中带有一定的普遍性。其结果增加了项目成本，造成了建设资金的浪费，加大了项目的市场风险，严重地影响了投资效益的发挥。这在很大程度上与项目贷款的中期监管失控有关。
而专业招标机构的重要职能就是代理买方实施采购，正好填补了这一空档，强化了项目管理的中期服务，为贷款资金的有效使用提供了专业上的保障。
国家认可的专业招标机构组建的评标委员会在技术和商务上均有较高的权威性。招标对中标单位的选择程序规范、组织严密、方法科学。所签经济合同有经济和法律手段保证，确保其 顺利执行。因此从机制上可避免上述各种弊病的产生。
从实际的运行看，银行十分乐意与专业招标机构合作。不少地方银行已把招标投标纳入固定资产贷款管理程序。从机制上看，引入招标投标，加强了银行对信贷风险的控制手段，有利 于促进银行信贷业务向商业银行的运行机制转变，为提高银行贷款质量和信贷资金的安全性，防范和控制信贷风险起了积极作用。因此招标为银行完善固定资产贷款管理提供了一种有 效的补充。
从1998年元月1日，中国人民银行取消了对国有商业银行贷款规模的限额控制，为商业银行 松了绑，增加了商业银行的业务灵活性和活力。但同时也给商业银行带来更大的压力，要求 商业银行提高集约经营水平，加强对贷款的监管力度和质量管理，提高防范意识和化解风险能力。在这种背景下，银行与专业招标机构合作，利用招标投标这种手段，提高贷款的安全 性，就显得更为必要。
二、政府招标采购可节约大量资金
实践证明，采用招标投标办法进行工程和设备采购，可以节约大量资金。如中国机电设备招标中心组织的吉化30万吨乙烯工程，是国家“八五”重点项目，国家将该项目作为取消进口 审批制度的试点。该项目的3套装置近5000万美元的设备采用国际招标办法，节约外汇100 0多万美元，节汇率为27.1%。
我国机电设备招标始于1985年。10余年来，进口机电设备招标项目达3万多个，金额500 多亿 美元。其中中国机电设备招标中心系统完成招标项目1万多个，金额150多亿美元，国内招标 300多亿元人民币。国际招标节汇率平均10%以上，国内招标节资率平均15%以上。产生了 巨大的社会经济效益。同时有效地克服了建设项目超概算的老大难问题。
三、政府招标采购可提高建设项目的投资效益
我国的机电设备招标，是借鉴国外招标的成功经验建立起来的。但根植于中国，经过十余年的发展，它已具有浓厚的中国特色。我国的机电设备招标，突出强调专业招标机构的服务功 能。要求招标机构在项目实施过程中全过程、全方位为用户服务。要求招标机构从建设项目立项开始，即早期介入，参加立项和评估论证会；在组织专家预先审查招标设备清单时，对 项目可行性研究报告提出咨询建议，及对设备的配置和取舍提出建议，协助项目单位把好招标前期技术审查关。然后组织招标协助项目单位选择质优价廉的设备，把好设备选购关。在 合同执行中，协助用户把好设备交货验收关，并协调可能出现的合同纠纷。合同执行完毕后，还要进行一段时间的项目后期跟踪。实际上招标已成为一项全面为用户服务的系统工程。
这种机电设备招标模式具有以下优点：(1)与传统的设备采购方法相比，为用户节省大量人 力 、物力。用户只须提交采购设备清单，其余具体操作均由招标机构办理；(2)招标机构早期介入，项目实施之初，招标机构即开始了设备采购的早期运作，实际上设备采购与项目的其 他内容同时进行，缩短了采购周期；(3)招标机构组建的专家小组为该项目的实在可行性及市场前景提出了中肯权威的咨询和修改建议，可确保项目的投资效益；(4)招标机构对招投 标双方财务状况审查可保证项目实施和合同执行具备资金条件。以上诸点，有助于协助用户充分发挥项目的投资效益。
四、政府招标采购是防止国有资产流失的重要措施
目前，我国政府采购尚无统一的法律。国有企业的采购也尚无明确的责任制度和约束机制。企业采购决策人和采购人员的采购行为与其采购责任之间，并无必然联系，采购有关人员并 不必为其采购行为负责。无论是工程采购或是设备采购，都无强有力的制约手段强迫采购人员必须千方百计选用最佳采购方案。因此，在国有投资的采购中，资金的有形和无形的流失 现象相当普遍，表现如下：
1项目可行性研究不足或资金不足，使项目中途停顿，造成大量资金沉淀，无形流失。如某化工厂1985年立项，初步设计概算4亿元，1989年开工，由于一开始资金来源就留有缺 口，到1998年仍有1.8亿元的资金缺口，至今不能投产使用。
2采购失误。由于采购有关人员业务素质不高，信息量不足，国际行情不准，以及缺乏国际商务经验等原因，造成采购不当，使资金未得到最经济、最有效的使用。如选择工程承包 人不当而致使工程受挫；采购到质次价高产品或国家明令淘汰产品；采购设备配置不当而要求追加投资；甚至将我国出口已用旧的二手设备经重新油漆包装后又“引进”国内。
3采购中收受贿赂、吃回扣等违法舞弊行为导致质次价高货物及假冒伪劣产品流入国企，使国家财产蒙受损失。
如何防止国有资产流失，从根本上堵塞这一漏洞?除从体制上加以改进，在企业内部建立采 购管理责任制度，对国有资产的采购过程进行科学管理外，采用招标办法不失为投资采购管 理的一种有效手段。
招标投标有严格的程序，严密的组织，可保证充分的平等竞争和提高采购过程的透明度。招标由专业招标机构组织，由有经验有权威的专家把关，可保证采购决策的科学性和正确性。 招标全过程有国家公证机关的监督见证，可确保招标活动的合法和公证。因此通过招标可以选择出投资采购的最佳方案并杜绝舞弊行为。它对堵塞投资采购过程中资金流失，保证资金 的合理使用，起着重要作用。
五、国际招标可加速中国产品走向世界市场
中国产品的质量近些年有很大提高。实际上某些产品在国际上颇具竞争能力。但过去由于体制 原因，企业多在国内有限的市场上打转转。对闯国际市场既缺乏机遇，也缺乏经验。专职招 标机构正好填补了这一空缺。不少企业尤其是一些具有拳头产品、具有竞争意识和竞争能力的企业，迫切希望能有专职招标机构给他们提供境外需求信息，并协助他们参加境外国际招 标的投标竞争。迫切要求“联合起来向外冲”。我国某些在世界上产量领先的产品，国内市场已趋饱和，销售下降，库存积压。于是国内兴起价格大战，竞相降价、互相残杀。销售无 利可图，产品技术含量不能提高，更新换代慢，逐渐在国际市场上丧失竞争力，企业的发展丧失后劲。这无异于自杀政策。但是，这些产品在国外某些地区却是受欢迎的。特别是一些 发展中国家，经常利用世界银行贷款就这些产品(以及工程)进行国际招标，通过招标加速国际商品流动，使国内市场饱和的商品流向国际市场商品稀缺的国家和地区。
从80年代起，市场经济成为不同社会制度国家共同选择的经济模式。这一变化促进了世界经济，特别是发展中国家经济的发展，从而推动了国际招标投标热。1995年流向发展中国家 的 国际资本达2300亿美元。期间发展中国家纷纷兴建了许多大型项目，其中不少项目规定必须以国际招标方 式进行工程和货物采购，吸引了各国厂商参加投标。许多国家都把投标视为占领国际市场的 有效方法。采用招标投标方法，贸易信息的获得途境简捷，贸易方式直接，贸易成交额大。因此，招标投标近年来成为国际贸易的一条重要渠道，促进了国际贸易的发展。
通过国际招标不仅能直接沟通国际间的供求信息，还能促进各国企业家之间的相互了解，为商品和资源流动具体实施提供了捷径。招标可以为某地区某特定商品的余缺程度提供一种量 化的评价。比如陕西省是苹果生产大省，年产300万吨。当地多次组织浓缩果汁生产线国际招标，结果使外商对当地的苹果价格及其加工设备的需求有所了解，并引起其投资兴趣。两 三年间仅关中地区就建起果汁生产线16条。在国际招标中，国外投标者最后变为投资者的事 例并不鲜见。而国外举办的国际招标特别是发展中国家举办的国际招标反过来又给国内经济 结构调整提供了机遇。据第三次全国工业普查结果表明，目前我国有近500种产品的生产能力的利用率不到60%，生产能力过剩；但有很大部分产品在技术水平、质量档次上高于其 他 发展中国家；而与发达国家相比又有价格优势。这也是这类产品在国外组织的国际招标中屡屡中标的原因。如通过国际招标引发的商业上的沟通，把国内过剩的生产能力转向境外适宜 市场，则可在全球范围内优化产业结构，使国内现有资产存量发挥更大效益，同时也扩大了国内企业的生存空间。
六、政府招标采购是强化投资主体风险约束的重要举措
国有资产投资是资产运营的基本形式，是形成国有资产增量的主要来源。我国每年仅固定资产投资规模就达上万亿元，其资金来源仍以政府直接投资和国有银行投资为主。因而加强国 有资产投资的管理，就成为加强对国有资产的管理、实现保值增值的关键课题。加强国有资产投资的管理，需解决的首要问题是强化对投资主体的风险约束。由于现阶段产权关系未理 顺， 国有资产出资人(“老板”)缺位，企业的投资决策权未真正落实，仍然是政府审批项目，安 排投资计划，项目建成后再把企业推向市场，项目决策权限与市场经营风险责任脱节。在投资活动中本应居于市场主体地位的企业缺乏风险意识，也不承担风险责任，结果造成国有资 产的保值增值无人负责也无力负责的局面。因而在现阶段，国家尤其要大力推行招标投标制，从项目选址，工程设计、施工、监理到设备物资的采购，凡达到一定金额的，都要公开招 标、择优选定，以保证投资的合理、节约、有效使用，保证项目的质量、工期、成本和效益，减少投资风险，发挥招标投标在强化投资主体风险约束方面的重要作用。
建立投资主体风险约束机制，关键在于确立企业在投资中的市场主体地位，真正做到自主投资、自担风险。为此，先确定企业法人，再进行项目建设，由企业在全面分析市场风险及效 益的基础上自主决定建设和筹资方案，彻底改变一贯的计划投资方式，是深化投资管理体制改革的突破口。这方面，三峡工程的建设是一个成功的典范。作为当今世界上最大的水利水 电工程，党中央、国务院决定采用市场经济模式建设和管理，从1992年起步开始，批准成 立 中国长江三峡工程开发总公司作为独立法人，全面负责工程建设和建成后的运行管理，负责 建设资金的筹集和偿还，推行项目法人负责制、招标投标制、工程监理制和合同管理制为主要内容的现代科学管理制度。从此，三峡竞技场就成为国内百余家各具实力的施工企业和国 内外上百家施工机具、发电设备等制造商角逐的“奥运会”。从1993年9月“西陵长江大 桥 ”第一标开始，到1997年11月大江截流前夕，已签订各类招标合同2681个，总金额219.56 亿元又7.4亿美元，最大的单个中标合同金额66.85亿元。三峡招标，不仅吸引来了最优秀的施工队伍和设备制造商，而且催生了一批国内水电工程大规模企业集团，促进了中标企业 整体素质、管理水平、经营观念的大提高，这一切都为三峡工程的实施提供了有力保障。由于招标制等市场经济机制的推行，三峡工程从准备工程到一期工程，成功实现了工期、质量 、投资“三控制”：工期，提前一个月；质量，全部达到或超过设计要求；投资，比概算310亿元节省了40亿元。这是三峡建设者们创造的辉煌业绩，也是招标投标、市场机制的“杰 作”。
七、政府招标采购是规范产权交易市场的必然选择
由于我国市场经济条件下的资产重组、产权交易尚处于初始阶段，还有许多不成熟、不完善的地方。一是国有产权的营运主体尚未完全到位，致使不少地方、不少交易活动仍是政府部 门一手操持，行政管理行为与产权经营行为搅在一起，既影响产权交易的公平、规范，又妨碍保值增值责任的落实；二是尚无统一的产权交易法规，操作随意性大，交易价格及条件不 尽合理；三是咨询公司、产权交易经纪人等中介配套服务还不完善，管理不严，执业水平不高。因此，有必要建立一种规范、有序的产权交易机制，明确营运主体，强化监管措施，建 立中介与配套相结合的服务体系，以规范产权交易市场实属当务之急。
下面我们着重讨论招标投标对规范产权交易市场的积极作用。
纵观各地的产权(股权)转让、企业并购，基本上都是采用一对一的逐个谈判，反复磋商，实地考察，各方比较而达成协议的，这种小生产的作业方式在初始阶段是必不可少的，也起到 了摸索路子、积累经验的重要作用。随着资产流动、重组热潮的兴起，产权交易市场规模的扩大，发展新的交易方式、拓展交易范围、扩充交易功能的问题被提上日程，其中的重要内 容之一，就是大力发展产权的招标拍卖转让方式，规范产权交易行为。
招标拍卖转让方式较 协议转让方式有哪些优点呢?一是透明度高，出让方将目标企业产权“ 挂牌招售”，有意向的受让方公开应标，同台竞争，有利于达成最佳成交价格和优惠条件，也有利于提高效率，降低成本，减少风险。二是程序规范、严格，目标企业产权(标的物)的 有关资料及转让要求必须写成标书提供给应标人，出让主体及意向受让者的资格须经严格审查，招标全过程还要接受公证机关监督，有利于保护交易各方的合法权益。三是操作方式符 合国际惯例，有利于产权交易与海外市场接轨，为逐步引进外资、开展国际性企业并购活动创造条件。鉴于产权交易的招标拍卖方式尚在探索之中，应大胆试点认真总结，明确产权招 标拍卖转让方式的适用对象、条件及范围，制订出科学、合理的企业产权招标投资办法，以发挥其对规范产权交易行为、维护产权主体权益、实现国有资产保值增值的积极作用。
招标对于破产企业入市、探索人资分统下的企业产权交易方式也有很好的作用。如福建省高级人民法院在办理该省首例国有大中型企业破产案时，委托该省招标机构对该破产企业的财 产进行招标拍卖，招标机构在破产清算组配合下，对3000多类、100多万件货物归类、查 验 、整理分包，对一些市场需求看好的货物还组织适当维修“包装”，共组织了13期招标拍 卖 和2期现场拍卖，成交总价比招标拍卖底价增幅约11%，这一事例充分证明招标拍卖是破产企业财产处置的科学方法，是实现国有资产保值增值的有力措施。
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